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浅议道路交通事故处理案件中行政行为的可复议

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  内容提要:由于对公安部门处理道路责任认定不服而拟提行政诉讼、行政复议的情形在增多。对此是否属于行政诉讼、行政复议的受案范围并无明确的法律性规定,而全国人大法工委《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为,可否纳入行政诉讼受案范围的意见》(法工办复字〔2005〕1号)这一个人大部门的解释成了行政诉讼、行政复议对于道路交通事故责任认定不服不予立案的唯一依据。这导致交通事故当事人丧失了应有的权利救济渠道,同时也使得公安部门在处理道路交通事故工作上缺少了应有的监督与制约。本文试从行政复议立案范围、行政复议对公安部门处理道路交通事故工作的监督制约等角度探究解决途径。

  关键词:道路交通事故责任认定 行政复议 立案受理 复议处理 法律上的弱者 举证责任原则 监督制约

  近年来随着社会的不断发展,道路交通事故也呈现出上升势头,交通事故的当事人对公安机关作出的交通事故责任认定不服而提起行政诉讼、行政复议的情况越来越多。由于我国目前对交通事故责任认定是否属于行政诉讼、行政复议的受案范围并无明确的法律规定,仅有全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为,可否纳入行政诉讼受案范围的意见》(法工办复字〔2005〕1号),这一个人大部门的解释认为“交通事故责任认定行为不属于具体行政行为,不能向人民法院提起行政诉讼。”以致于交通事故当事人对于公安机关在处理交通事故过程中发生的不规范,或者不合法的具体行政行为损害合法权益的情形,丧失了应有的权利救济措施。另一方面,法院、政府行政复议工作部门对道路案件中具体行政行为的可诉性、可复议性忌讳莫深,一直不便予以立案。由此也形成了对公安机关处理道路交通事故工作的必要的、有效的监督与制约。最近,我县办理了一起因对公安机关道路交通事故处理具体行政行为不服而提起行政复议案件,笔者拟就道路交通事故处理案件中行政行为的可复议性作些粗浅探讨。

  一、案情简介

  张某(行政复议申请人)夫妻两人共同搭乘李某驾驶的摩托车,在路上与王某驾驶的桑塔纳小汽车会车时迎面发生碰撞,造成张某妻子身亡,张某、李某重伤及两车受损的交通事故。公安机关经调查后作出的事故认定书认定摩托车驾驶员李某承担事故的主要责任,桑塔纳小汽车驾驶员王某承担次要责任,乘员张某夫妻不承担事故责任。复议申请人张某认为在本起交通事故中应当认定桑塔纳小汽车驾驶员王某承担主要责任,认为由于公安交警部门派出处理事故的干警不具有处理交通事故的资格,致使影响事故认定的重要证据灭实,因此作出了认定摩托车驾驶员李某承担事故主要责任的后果。复议申请人张某认为,一旦确认了摩托车驾驶员李某承担主要责任,由于摩托车驾驶员李某未办保险,而且家境贫困,无法赔偿事故造成的损失,故此,复议申请人张某以公安部门派出处理事故的干警不具有处理交通事故的资格,公安部门在处理该起交通事故过程存在违法为由提出复议,要求确认公安部门的具体行政行为违法。

  二、关于本案存在各种的争议

  本案一开始就存在许多方面的争议。首先是关于对公安部门处理道路交通事故行为能否复议受理的问题;其次是阶段性行政行为的问题;三是本案复议涉及问题独特,社会影响较大,行政复议如何结案的问题,今后类似行政行为对交通处理事故的意义。

  (一)关于对公安部门处理道路交通事故行为能否复议受理的问题。对此一开始就存在两种非常对立的观点。公安部门认为,根据全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为,可否纳入行政诉讼受案范围的意见》(法工办复字〔2005〕1号),以这一个人大部门的解释为据,认为交警作出的交通事故责任认定行为不属于具体行政行为,不能向人民法院提起行政诉讼,当然也不能提起行政复议。

  我办在立案讨论时认为,确定某一行政行为是否可复议,首先应当研究该行政行为是否具有法律上的可复议性和事实上的可复议性。法律上的可复议性是指按照《行政复议法》及《行政复议法实施条例》的规定是否属于行政复议的受案范围,法律对此有无明确排除或者禁止的情形。如果某一行政行为为法律所明确排除或禁止,该行政行为则不具有法律上的可复议性;事实上的可复议性是指所提出复议的行政行为是否对当事人或对其他关系人产生实际的或最终的法律效果。如果该行政行为是对相对人或对其他关系人的权利义务没有发生影响或者还没有达到对权利义务发生实际影响的程度,那么救济就没有必要性,该行政行为也就没有事实上的可复议性。法律上的可复议性和事实上的可复议性是确定某一行政行为是否属于行政复议受案范围的主要标准。法律上的可诉性是确定行政复议受案范围的前提条件,事实上的可复议性是确定行政诉讼的受案范围的最终标准,二者缺一不可。

  依据《行政复议法实施条例》第二十七条规定,该法条对行政复议范围作了总的概括性规定,从而对行政复议的受案范围作了基本界定。同时,《行政复议法》第六条对可诉的具体行政行为作了肯定性列举。根据行政工作的特点,对不可复议的行政行为作了一定的排除,可以这样认为,除了明确排除的抽象行政行为、国家行为、内部行政行为和终局行政行为以外,其他的具体行政行为都属于行政复议的受案范围。关于事实上的可复议性,根据《行政复议法》第九条规定,“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。”也可从《复议法实施条例》第二十七条中找到答案,“公民、法人或者其他组织”只要“认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益就可以提出行政复议申请”,就有权提起行政复议。由此可见,“公民、法人或者其他组织”等复议申请人只要主观上认为具体行政行为对自身的合法权益有影响,就有事实上的可复议性。当然,如果经过复议审理,确认复议申请人与与具体行政行为没有利害关系的,可以依据《行政复议法实施条例》的规定,驳回申请人的行政复议申请。

  具体到本案,笔者认为,首先,毫无疑义地应当确认公安部门处理交通事故的行为是一种具体行政行为,它是公安机关依照法定职权作出的一种行政行为,完全符合具体行政行为所应当具有的一切基本特征。其次,交通事故处理是特定公安机关,在某一特定时间,就某一特定的交通事故进行的。该具体行政行为只对该交通事故及有关当事人产生法律上的后果,公安机关在处理事故中形成的交通事故责任认定能产生行政法意义上的法律效果,一方面有可能成为公安机关对违章者作出行政处罚的事实根据,另一方面必然对事故中造成的民事赔偿责任的主要依据,对于本起交通事故中,公安部门作出的交通事故责任认定书必然对复议申请人张某的利益造成直接的影响。由此,笔者认为,张某提出行政复议申请既有法律上的可复议性,也有事实上的可复议性,符合行政复议的受理条件,应当予以立案审理。

  (二)对道路交通事故责任认定书这一“阶段性行政行为”能否行政复议的问题。从一起道路过程总体来看,毫无疑问,交通事故责任认定书的作出与送达只是整个事故处理工作中的一项阶段性行政行为,对此所谓的“阶段性行政行为”能否复议也是争执的一个重要方面。一般来说,一个具体行政行为从起始到终结,可以存在多个既有联系、又有区别的“阶段性行为”,对于阶段性行政行为一般不可复议或不可诉讼。然而,如何确认一个具体行政行为是阶段性行政行为还是一个完整的行政行为?

  在一般的道路交通事故案件中,交通事故责任认定书的作出是整个事故处理工作中最重要的阶段性标志,也是最常引起争议的,对整个事故处理来说,尤其是对事故违章方来说,事故责任认定书是今后对于违章行为受到行政处罚的依据,在行政处罚作出之前,出台事故责任认定书的工作当属阶段性工作,对此阶段性具体行政行为进行复议审理看似不当。

  然而,对一个具体行政行为属于终结了行政行为还是阶段性行政行为,不应当简单、机械地作出评判,而是应当结合这种行政行为中不同地位人员的法律关系予以衡量。在整个行政过程终结时可能会对相对人的权利义务产生同一个法律效果,而在各个阶段上,相对于某些不同的公民、法人或其他组织也会在某个方面产生不同的权利义务,产生不同的法律影响。相对于这部分行政相对人来说,该阶段性行政行为实际上就是已经终结的行政行为。在本起道路交通事故案件中,复议申请人张某作为与交通事故处理有利害关系的一方,在交通事故责任认定书作出以后,他不再与公安部门对事故违章方行政处罚有其他任何关系,对于复议申请人张某而言,公安部门作出的具体行政行为应当理解为终结了行政行为,故此,复议机关可以立案审理。

  (三)对于本起行政复议案件的结案处理。本案案情简单,复议审理也不复杂。公安部门处理道路交通事故是履行法定职责,是一种行政行为,依据《交通事故处理程序规定》(2004年4月30日公安部令第70号)第四条规定,具有一年以上道路交通管理工作经历的,经设区的市公安机关交通管理部门培训考试合格的,可以处理适用简易程序的交通事故。具有二年以上道路交通管理工作经历的交通警察,经省级人民政府公安机关交通管理部门培训考试合格,获得交通事故处理资格等级证书后,可以处理适用一般程序及简易程序的交通事故。而处理本起事故的交通警察均未获得交通事故处理资格等级证书,不具有处理交通事故的资格,故此,确认公安部门对该起事故的处理程序违法,公安部门对于该起事故处理的具体行政行为违法。对于其中形成的事故责任认定书,按照行政法律基本原理,在本案中行政机关违法作出的意见-----事故责任认定当然无效。

  事实上,公安部门交通警察对道路交通事故责任的调查、认定不是一般的治安警务工作,它不是一般普通干警都能胜任的工作,它是由专业技术人员依法对行政相对人的法律地位、法律关系、法律事实等进行取舍、收集、甄别,给予确定、认定、证明(或否定)并予以宣告的具体行政行为。这项工作具有很强的技术性,它要求工作人员不仅具有高度的政治责任感,而且应当具有现场证据处理等专门技术和专门经验,正因为如此,公安部才明确规定了道路交通事故处理工作人员的资格条件。对于本案的复议决定,被申请人公安部门心服口服,唯一强调的是只是警力不足。

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